Sachverhalt / Begründung:
I.
Einführung
Der Rat der Stadt Bramsche hat in seiner
Sitzung am 30.09.2010 die Neufassung der Friedhofsgebührensatzung beschlossen.
Die damaligen Gebührensätze wurden extern
durch die Fa. Schneider & Zajontz kalkulatorisch ermittelt.
In der Zeit vom 21.07. bis 29.07.2014 fand
eine überörtliche Prüfung der Stadt Bramsche hinsichtlich der Erhebung von
Gebühren für Friedhöfe und Märkte durch den Niedersächsischen
Landesrechnungshof (LRH) statt. Mit Schreiben vom 23.03.2015 wurde der
Abschlussbericht des LRH vorgelegt. Im Ergebnis stellt der LRH fest, dass die
Gebührensätze nicht rechtssicher kalkuliert wurden.
Der Verwaltungsausschuss und der Rat der
Stadt Bramsche wurden in den Sitzungen am 02.07. und 09.07.2015 über das
Prüfungsergebnis des LRH ausführlich informiert. Auf das Prüfungsergebnis wird
daher nicht mehr eingegangen.
Im Mai 2015 wurde die Fa. Schneider &
Zajontz über die mangelhafte Kalkulation informiert und aufgefordert, diesen
Mangel durch eine Neukalkulation zu beseitigen.
Nach längerem Schriftwechsel mit der Firma
wurde Ende 2015 eine Erweiterung der Neukalkulation auf eine zweijährige
Betriebsabrechnung und eine zweijährige Kalkulation vereinbart.
II.
Betriebsabrechnung für die Jahre 2014 und 2015
Ab März 2016 wurde begonnen, für eine
Betriebsabrechnung für die Jahre 2014 und 2015, die erforderlichen Unterlagen
nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten zusammen zu tragen, um so die
erforderlichen Grundlagen für eine Neuberechnung zu schaffen.
Die Betriebsabrechnung der Vorjahre ist
erforderlich, um eine Kostenunterdeckung oder eine Kostenüberdeckung ermitteln
zu können.
Zu den Grundlagen gehört auch die Ermittlung
der gesamten Personalkosten, die bei der Erstkalkulation nicht voll
berücksichtigt wurden. Hierauf wurde in der damaligen Vorlage-Nr. 487/WP 06-11
vom 26.08.2010 (Seite 2) ausdrücklich hingewiesen. Dadurch sollte die damalige
Gebührenerhöhung so gering wie möglich gehalten werden. Doch dies monierte der
LRH ausdrücklich.
Die kalkulatorische Verzinsung wurde von der
Verwaltung ermittelt und mit einem Mischzinssatz von 4,37 % (2014) und 4,2 %
(2015) festgesetzt.
Der Abzug des öffentlichen „Grünwert“-Anteils
wurde im Gegensatz zur Erst-kalkulation von 15 % auf 10 % herabgesetzt. Bei der
Erstkalkulation sollte durch den hohen „Grünwert“ der Deckungsbedarf ebenfalls
gering gehalten werden. Auch hierauf wurde in der o.g. Vorlage (Seite 6)
hingewiesen. Beide städtischen Friedhöfe liegen im Außenbereich der Stadt
Bramsche und weisen keinen parkähnlichen Charakter auf, der einen höheren
„Grünwert“-Anteil rechtfertigen würde. Der 10%ige Abzug wird ausschließlich von
den Kosten der Grabnutzung abgezogen und schlägt somit nur mit 8.359,10 €
(2014) und 10.604,21 € (2015) zu buche.
Weitere Unterlagen bzw. Grundlagen für die
Betriebsabrechnung 2014/2015 waren die Friedhofssatzung vom 28.10.2006 i.d.F.
vom 30.09.2010, die Friedhofsgebührensatzung vom 30.09.2010, der
Prüfungsbericht des LRH vom 23.03.2015, die Teilergebnisrechnung für das
Produkt „städt. Friedhöfe“ 2014 und 2015, die Aufstellung zu den Inneren
Verrechnungen für den Betriebshof, die Statistik zu den Bestattungszahlen und
den eingegangenen Gebührenerlösen, Lagepläne der Friedhöfe und Pläne für die
Kapellen, die Anlagennachweise über das vorhandene Vermögen zum 31.12.2014 und
31.12.2015, die Angaben zur Größe und Anzahl der Friedhöfe und der
Gedenkstätten sowie die Angaben zu den Vorhalte- und den Überhangflächen.
Während in der Betriebsabrechnung aus dem
Jahre 2010 Gesamtkosten in Höhe von rd. 95.350,- € angesetzt wurden, wurde
nunmehr für das Jahr 2014 ein gebührenfähiger Deckungsbedarf von 136.784,36 €
und für das Jahr 2015 ein gebührenfähiger Deckungsbedarf von 153.021,31 €, nach
Abzug der nicht gebührenfähigen Kosten, ermittelt.
Dem standen im Jahr 2014 Gebühreneinnahmen in
Höhe von 54.549,- € und im Jahr 2015 Gebühreneinnahmen in Höhe von 65.201,- €
entgegen.
So entstand im Jahr 2014 eine
Kostenunterdeckung von 82.235,36 € und im Jahr 2015 eine Kostenunterdeckung von
87.820,31 €.
Die Betriebsabrechnung für die Jahre 2014 und
2015 ist dieser Vorlage als Anlage I
beigefügt.
III.
Gebührenkalkulation für die Jahre 2018/2019
In § 13 Abs. 4 des Nds. Bestattungsgesetzes
wurde festgelegt, dass der Friedhofsträger für die Benutzung des Friedhofes
Gebühren nach den Vorschriften des Nds. Kommunalabgabengesetzes (NKAG) zu
erheben hat.
Das Gebührenaufkommen soll die Kosten der
Friedhöfe decken, jedoch nicht überschreiten. Dabei bilden die Friedhöfe Achmer
und Sögeln eine öffentliche
Einrichtung der Stadt Bramsche. Aus § 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG ergibt sich das
Kostendeckungsgebot. Das Kostendeckungsprinzip verlangt, dass die Gebühren so
zu kalkulieren sind, dass das veranschlagte Gesamtgebührenaufkommen die
gesamten voraussichtlichen Kosten des Friedhofes erreicht. Angestrebt ist also,
dass der Gebührenhaushalt nicht aus dem allgemeinen Haushalt subventioniert
wird.
Gem. § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG sollen
Kostenunterdeckungen innerhalb der auf ihre Feststellung folgenden drei Jahre
ausgeglichen werden. Die Feststellung erfolgte im Januar 2018.
Neben den bereits unter II genannten Unterlagen
wurden für die Gebührenkalkulation die gesamten Personalkosten für die
Jahre 2018 und 2019 ermittelt.
Seitens der Verwaltung wurden die
kalkulatorischen Zinssätze auf 2,40 % (2018) und auf 1,99 % (2019) ermittelt
und festgelegt.
Ferner lagen der Teilergebnishaushalt für das
Produkt „städtische Friedhöfe“ 2018/2019, die Statistik zu den
Bestattungszahlen und den eingegangenen Gebührenerlösen von 2012 bis 2017, die
Anlagenhinweise über das vorhandene Vermögen zum 31.12.2016 und die
Gebührenkalkulation von Juni 2010 zu Grunde.
In der Gebührenkalkulation 2018/2019 wird der
gebührenfähige Deckungsbedarf ohne
Ausgleich von Vorjahresergebnissen auf 161.610,48 € (Mittelwert), nach Abzug
der nicht gebührenfähigen Kosten, festgelegt.
Der gebührenfähige Deckungsbedarf erhöht sich
mit Ausgleich der
Kostenunterdeckung aus den Jahren 2014/2015 (siehe II Betriebsabrechnung
2014/15) um 85.027,84 € (Mittelwert) auf 202.948,33 €.
Dabei wurde diese Summe um den Teil der
Personalkosten in Höhe von 43.690,00 € (Mittelwert 2014/2015) bereinigt, die
nicht beim Produkt Friedhöfe in 2014/2015 gebucht wurden. Diese Kosten wurden
in der letzten Gebührenkalkulation nicht berücksichtigt und sind in den
beschlossenen Gebührensätzen nicht enthalten. Die Kostenunterdeckungen der
Jahre 2014/2015 wurden für die Gebührenkalkulation um diese nicht in der
Vorauskalkulation berücksichtigten Personalkosten gekürzt.
Für die Kalkulation ist grundsätzlich der
gebührenfähige Deckungsbedarf mit Ausgleich
der Kostenunterdeckung in Höhe von 202.948,33 € anzusetzen.
Dem Friedhofsträger bleibt es gleichwohl überlassen, durch einen
Beschluss die Gebühren sozialverträglich zu gestalten und dafür aus dem
allgemeinen Haushalt einen Zuschuss an den Friedhofsetat zu geben.
In der Verwaltung werden immer wieder
Überlegungen angestellt, wie die jährlichen Defizite verhindert werden können.
Den größten Kostenanteil stellen die Personalausgaben dar. Der Personaleinsatz
auf dem Friedhof in Achmer ist gerademal ausreichend, um die erforderliche
„Grundversorgung“ und der „Würde des Friedhofes“ zu halten und zu entsprechen.
Während auf dem Friedhof in Sögeln die Pflege der Außenanlagen personell
aufgestockt werden muss.
In der nachfolgenden Übersicht der
Kalkulationsergebnisse wurden die kalkulierten Gebühren ohne und mit
Ausgleich von Vorjahresergebnissen sowie der jetzt gültigen Gebühr lt. Satzung
dargestellt:
|
Übersicht über die Kalkulationsergebnisse |
|||
|
Leistung |
Kalkulierte Gebühr von Vorjahres-ergebnissen |
Kalkulierte Gebühr von Vorjahres- |
Gebühr lt.
Satzung |
|
Reihengrabstätten |
|
|
|
|
für Verstorbene über 6 Jahre |
1.473
€ |
1.732
€ |
612 € |
|
für Verstorbene bis zu 6 J.
und Totgeburten |
1.148
€ |
1.350
€ |
477 € |
|
für Urnen |
993 € |
1.168
€ |
413 € |
|
für anonyme/halbanonyme Urnenbeisetzung |
1.336
€ |
1.571
€ |
555 € |
|
|
|
|
|
|
Wahlgrabstätten |
|
|
|
|
für Erdbeisetzung (pro
Grabstelle) |
1.559
€ |
1.833
€ |
648 € |
|
für 2 Urnenbeisetzungen |
2.013
€ |
2.367
€ |
872 € |
|
für 4 Urnenbeisetzungen |
3.939
€ |
4.634
€ |
1.967
€ |
|
|
|
|
|
|
Verlängerungen für: |
|
|
|
|
Erdgrabstätten (pro Grabstelle) |
62,36 €./Jahr |
73,32
€/Jahr |
25,92
€/Jahr |
|
Urnengrabstätte (2 Urnen) |
80,52
€/Jahr |
94,68
€/Jahr |
34,88
€/Jahr |
|
Urnengrabstätte (4 Urnen) |
157,56
€/Jahr |
185,36
€/Jahr |
78,68
€/Jahr |
|
Nutzungsgebühren für: |
|
|
|
|
die Benutzung der Friedhofskapelle |
367 € |
469 € |
171 € |
|
die Benutzung einer Leichenkammer |
81 € |
103 € |
42 € |
|
|
|
|
|
|
Gebühren für Beisetzungen: |
|
|
|
|
Erdgrab für Verstorbene über
6 Jahre |
1.151
€ |
1.669
€ |
333 € |
|
Erdgrab für Verstorbene bis
zu 6 Jahren |
540 € |
784 € |
193 € |
|
Erdgrab für Totgeburten |
103 € |
150 € |
120 € |
|
Urnengrab |
253 € |
367 € |
95 € |
|
|
|
|
|
|
Verwaltungsgebühren: |
|
|
|
|
Genehmigung zur Aus- und Umbettung |
40 € |
40 € |
60 € |
|
Umschreibung von Nutzungsrechten |
50 € |
50 € |
30 € |
|
Genehmigung für die Aufstellung von Grabmalen |
60 € |
60 € |
20 € |
|
Ausstellen einer Ersatzurkunde |
20 € |
20 € |
20 € |
|
Genehmigung von sonstigen Anträgen in Friedhofsangelegenheiten |
40 € |
40 € |
10 € |
|
Leistung |
Kalkulierte
Gebühr |
Kalkulierte
Gebühr von Vorjahres- |
Gebühr lt.
Satzung |
|
|
Sonstige Leistungen |
|
|
|
|
|
Abräumen von Gräbern |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
40 € |
|
|
Aufbewahrung von Urnen nach Ablauf von 10 Tagen
für jede weitere angefangene Woche |
19 € |
19 € |
20 € |
|
|
Gedenkschilder |
90 € |
90 € |
40 € |
|
|
Umbettung innerhalb des Friedhofs |
|
|
|
|
|
Verstorbene über 6 Jahre |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
|
|
Verstorbene bis zu 6 Jahren |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
|
|
Urnen |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
|
|
Ausbettung zur Bestattung
auf einen anderen Friedhof |
|
|
|
|
|
Verstorbene über 6 Jahre |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
|
|
Verstorbene bis zu 6 Jahren |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
|
|
Urnen |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
nach Aufwand |
|
Bei folgenden Gebühren soll nach entstandenem
Aufwand abgerechnet werden:
- Abräumen von Gräbern (Sonstige Leistungen)
Bei einer weiteren Belegung einer Grabstelle (z.B. Familien-/Wahlgrab)
müssen der Aufwuchs (Blumen, Sträucher etc.) und auch oftmals die Grabsteine
(Gründe der Unfallverhütung) entfernt werden. In den Fällen, in denen der
Nutzungsberechtigte diese Arbeiten nicht selbst verrichten oder in Auftrag geben kann, wird die Friedhofsverwaltung
tätig. Die lt. Satzung festgesetzte Gebühr in Höhe von 40,- € deckt in den
seltesten Fällen den erforderlichen Aufwand. Diese Gebühr kann man auch nicht
kalkulieren, da sich jeder Fall anders darstellt. Die 40,- € wurden auch nur
pauschal angesetzt. Die erforderlichen Arbeiten sollen nach Zeit-, Personal-
und Maschinenaufwand abgerechnet werden.
- Um- und Ausbettungen
Auch hier kann
der Aufwand nicht kalkuliert werden. Je nach Verwesungs- bzw. Zersetzungsgrad
sind unterschiedliche Maßnahmen zu ergreifen (z.B. Schutzkleidung für das
Personal, Maschineneinsatz, Einschaltung des Gesundheitsamtes etc.), die
unterschiedlich hohe Kosten verursachen.
Die Gebührenkalkulation für die Jahre
2018/2019 ist dieser Vorlage als Anlage
II beigefügt.
IV. Fallbeispiele mit
Vergleichsberechnungen
Nachfolgend vier Vergleichsberechnungen der
am häufigsten vorkommenden Bestattungsarten nach der jetzt gültigen
Gebührensatzung sowie der neuen Gebührenkalkulation 2018/2019 zum Einen mit und
zum Anderen ohne Ausgleich von Vorjahresergebnissen:
Fall 1:
Neuerwerb und Beisetzung in einer 2er-Wahlgrabstelle (Erwachsenen-Sarg)
mit Nutzung der Leichenkammer und der Kapelle
Leistung lt.
jetziger mit ohne
Satzung Ausgleich Ausgleich
2er-Wahlgrab 1.296,-
€ 3.666,- € 3.118,- €
Leichenkammer 42,-
€ 103,- € 81,- €
Kapelle 171,- € 469,- € 367,- €
Beisetzung 333,- €
1.669,- € 1.151,-
€
Gesamt: 1.842,-
€ 5.907,- € 4.717,- €
Fall
2: Neuerwerb und Beisetzung in einer 2er-Wahlgrabstelle (Urnenbestattung) mit
Nutzung der Leichenkammer und der Kapelle
Leistung lt.
jetziger mit ohne
Satzung Ausgleich Ausgleich
2er-Urnen 872,- € 2.367,-
€ 2.013,- €
Wahlgrab
Leichenkammer 42,- € 103,- € 81,- €
Kapelle 171,- € 469,- € 367,- €
Beisetzung 95,- € 367,- € 253,- €
Gesamt: 1.180,-
€ 3.306,- € 2.714,- €
Fall 3: Neuerwerb und Beisetzung in einer
Reihengrabstätte (Erwachsenen-Sarg)
mit Nutzung der Leichenkammer und der Kapelle
Leistung lt.
jetziger mit ohne
Satzung Ausgleich Ausgleich
Reihengrab 612,- € 1.732,-
€ 1.473,- €
Leichenkammer 42,- € 103,- € 81,- €
Kapelle 171,- €
469,- € 367,- €
Beisetzung 333,- € 1.669,-
€ 1.151,- €
Gesamt: 1.158,-
€ 3.973,- € 3.072,- €
Fall 4: Neuerwerb und Beisetzung in einer
Reihengrabstätte (Urne)
mit Nutzung der
Leichenkammer und der Kapelle
Leistung lt.
jetziger mit ohne
Satzung Ausgleich Ausgleich
Urnen-Reihengrab 413,- € 1.168,-
€ 993,- €
Leichenkammer 42,- € 103,- € 81,- €
Kapelle 171,- € 469,- € 367,- €
Beisetzung 95,- € 367,- € 253,- €
Gesamt: 721,- € 2.107,-
€ 1.694,- €
Die Vergleichsberechnungen zeigen, dass die
Sargbestattungen um über das 3-fache mit Ausgleich und ohne
Ausgleich um über das 2 ½ -fache gegenüber der jetzigen Gebühr
ansteigen.
Die Urnenbestattungen steigen mit Ausgleich fast um das
3-fache und ohne Ausgleich fast
um das 2 ½ -fache gegenüber der jetzigen Gebühr an.
Wie die kommunalen Friedhofsträger, so sind
auch die kirchlichen Friedhofsträger in der Verpflichtung, ihre Friedhofsgebühren
zu kalkulieren. Ob und wie dies jeweils erfolgt ist, entzieht sich der Kenntnis
der Verwaltung.
In der Anlage
III zur Vorlage wurden in einer Tabelle die hauptsächlichen
Friedhofsgebühren der Stadt Bramsche (jetziger Stand u. kalkulierte Werte), der
kirchlichen Friedhofsträger innerhalb des Stadtgebietes und von den Städten u.
Gemeinden Osnabrück, Wallenhorst, Melle, GM-Hütte und Fürstenau gegenübergestellt.
Ein direkter Gebührenvergleich zwischen den
Friedhofsträgern ist schon aufgrund der Einwohnerzahlen und den örtlichen
Gegebenheiten nicht möglich.
Jedoch kann man erkennen, dass zwischen den
Gebühren der kommunalen und den kirchlichen Friedhöfen ein erheblicher
Unterschied besteht.
Zum Teil ergibt sich der relativ günstige
Gebührentarif bei den kirchlichen Friedhöfen auch dadurch, dass ehrenamtliche
Kräfte die Friedhofsarbeit erledigen und auch auf Spenden zurückgegriffen
werden kann. Diese Vorteile sind bei der Stadt Bramsche und den anderen
Kommunen nicht gegeben.
Ein Vergleich zwischen den städt. Friedhöfen
in Achmer und Sögeln als eine öffentliche Einrichtung und dem kirchlichen
Friedhof an der „Osnabrücker Str.“ ist schon aufgrund der Bestattungszahlen
nicht möglich.
Während auf dem kirchl. Friedhof „St. Martin“
im Jahr 2018 insgesamt 110 Beisetzungen (37 Sarg- u. 73 Urnenbestattungen)
stattgefunden haben, waren es in Achmer und Sögeln insgesamt 50 Beisetzungen
(16 Sarg- u. 34 Urnenbestattungen).
V. Fazit
Bei der Aufstellung von
Friedhofsgebührensatzungen hat der jeweilige Ortsgesetzgeber (Rat) bestimmte
Prinzipien zu beachten. Anderenfalls läuft er Gefahr, dass der Gebührenmaßstab
und der Gebührensatz rechtlich angreifbar sind und die gesamte Satzung
möglicherweise für nichtig erklärt wird, falls ein Gebührenbescheid angefochten
wird und es zu einer verwaltungsgerichtlichen Auseinandersetzung kommt
(Kommentar Hatopp zum NKAG).
Der Friedhofsträger muss ermitteln, welche
Kosten damit verbunden sind, eine bestimmte gemeindliche Aufgabe zu erbringen.
Grundsätzlich sollte derjenige die Kosten der gemeindlichen Leistung bezahlen,
der sie verursacht hat bzw. in Anspruch
nimmt. Sind die Kosten so hoch, dass ihre Abwälzung auf den Bürger unzumutbar
erscheint, ist politisch zu entscheiden, welchen Anteil an den Kosten der
Verursacher (hier der Angehörige) tragen soll. Der Rest muss dann aus
allgemeinen Haushaltsmitteln der Gemeinde getragen werden.
Oft werden diese beiden Schritte –
unzulässigerweise – miteinander vermengt.
Richtig ist vielmehr folgende Vorgehensweise:
Zuerst sind die tatsächlichen Kosten mit
Hilfe betriebswirtschaftlicher Methoden (Betriebsabrechnung und Kalkulation) zu
ermitteln. Stehen diese Kosten fest, dann erst ist zu entscheiden, ob das
Tragen der Kosten unter Würdigung sozialer oder öffentlicher Belange dem
einzelnen Verursacher zugemutet werden kann.
Zu bedenken ist in jedem Fall, dass die
Kosten tatsächlich anfallen und bezahlt werden müssen. Entscheidet sich deshalb
der Rat dazu, keine kostendeckenden Entgelte zu erheben, weicht er vorm Verursacherprinzip
ab: Dann trägt nicht der die Kosten, der für die Entstehung verantwortlich ist,
sondern die Allgemeinheit (Kommentar Andreas Moschinski-Wald zum Friedhofsrecht
und Kalkulation der Friedhofsgebühren).
Seitens der Verwaltung kann daher nur vorgeschlagen
werden, die kalkulierten Gebühren mit
Ausgleich von Vorjahresergebnissen gem. der anliegenden Satzung der Stadt
Bramsche über die Erhebung von Friedhofsgebühren, einschließlich des
Gebührentarifes, der Bestandteil dieser Satzung ist, zu beschließen (Anlage IV).
Beschlussvorschlag:
Die Neufassung der anliegenden Satzung der Stadt Bramsche über die Erhebung von Friedhofsgebühren, einschließlich des Gebührentarifes, der Bestandteil dieser Satzung ist, wird beschlossen.